第四节 统筹城乡发展

一、城乡二元结构概述

(一)含义

城乡二元结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构，以及由经济结构所决定的社会结构。这种结构既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是贫穷落后的重要原因。中国实现现代化的进程，可以说在很大程度上是实现城乡二元结构向现代结构转化的过程。
 

(二)特征

1.户籍差别

中国人口分为农业人口和非农业人口，城市人大多为非农业人口，农村人大多为农业人口。城乡之间实行不同的户籍政策，农业户籍不能随便转为城市户籍。

2.经济发展程度的差别

城市经济较为发达，国有经济大多集中在城市，这是国民经济的主导力量。农村经济基本上是集体经济或者个体私营经济，占国民经济的比重较小，相对落后。

3.收入与消费方面的差别

从事工业劳动的人口由于其产品具有相对的高附加值，因而其收入要高于从事农业的人口，城市的消费和储蓄也要大大高于农村。

4.社会保障和医疗福利方面的差别

城市人口享有的社会保障福利较好，城市人口还可以享受到各种社会公共设施带来的便利。农村人口相对缺乏社会保障，并且难以享受大城市的社会公共设施，文化教育资源相对缺乏。

5.其他差别

在生产方式、劳动条件、居住环境、卫生与生活条件方面，都存在的差别。
 

二、统筹城乡发展

正是城乡之间存在较大差别，2010年的中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础”为主题，要求“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基础增后劲”，提出把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动经济增长的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，更加凸显“三农”工作对经济社会发展全局的重大意义。

(一)统筹城乡发展的内涵

1.统筹城乡发展的实质是给城乡居民平等的发展机会

2.统筹城乡发展要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展的全局之中

3.统筹城乡发展是科学发展观“五个统筹”中的一项重要内容

(二)统筹城乡发展的意义

1.统筹城乡发展是从根本上解决新阶段“三农”问题、全面推进农村小康社会建设的客观要求

2.统筹城乡发展是保持国民经济社会持续快速健康发展的客观要求

3.统筹城乡发展是新时期实现新跨越的客观要求

(三)统筹城乡发展的主要内容

1.统筹城乡规划建设

2.统筹城乡产业发展

3.统筹城乡管理制度

4.统筹城乡收入分配
 

(四)统筹城乡发展的措施

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。具体内容包括以下几个方面：

1.加快构建新型农业经营体系

坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

2.赋予农民更多财产权利

保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

3.推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

4.完善城镇化健康发展体制机制

坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。